Holenderski eksperyment

Amsterdam widok 200x120

Szanowni Członkowie Komisji, mam na imię Noureddine i jestem członkiem grupy, zajmującej się obywatelskim monitoringiem budżetu. Przeanalizowaliśmy budżet dzielnicy. Na stronie 26 można przeczytać, że w wydatkach na rok 2013 przewidziano kwotę 197 milionów. Dane finansowe za rok 2011 wykazują wydatki rzędu 243 miliony. Czy dobrze rozumiemy, że w ciągu trzech lat wydatki zmniejszą się o 43 miliony? (…)

– tak rozpoczęła się seria pytań posiedzenia Komisji Polityki Społecznej Rady Dzielnicy Wschodniej Amsterdamu w czerwcu 2012 roku (całość wystąpienia można obejrzeć tutaj). Pytania zadawał Noureddine Oulad El Hadj Sellama, mieszkaniec Indische Buurt (dzielnicy wschodniej części miasta), uczestnik projektu obywatelskiego monitoringu budżetu – pierwszego eksperymentu tego rodzaju w historii Holandii.

Na przełomie 2011 r. i 2012 r. grupa przedstawicieli społeczności lokalnych postanowiła przyjrzeć się publicznym wydatkom, odczarować biurokratyczny żargon i nadać danym finansowym zrozumiałą formę. Wystąpienie tzw. przeciętnego mieszkańca podczas oficjalnego posiedzenia władz lokalnych było niecodziennym zjawiskiem; można przypuszczać, że równie niecodziennym jak byłoby w Kaliszu czy Koninie. Zwłaszcza, że zebrani usłyszeli głos krytyczny, poparty precyzyjnymi argumentami. Jak to się stało, że mieszkańcy tej mało znanej dzielnicy Amsterdamu ośmielili się zaglądać do miejskiego portfela?

Pomysł obywatelskiego monitoringu budżetu nie jest nowy. W Brazylii jest wykorzystywany w praktyce od ponad 20 lat i funkcjonuje tam jako jedno z narzędzi partycypacyjnych. Służy także jako skuteczny środek przypominający rządzącym o odpowiedzialności wobec społeczeństwa, które mają za zadanie reprezentować. Jedna z organizacji, której przedmiotem badań jest monitoring budżetu, to INESC (Instituto de Estudos Socioeconômicos), działająca od 1979 r. na rzecz wspierania społeczeństwa obywatelskiego i partycypacji obywatelskiej w życiu publicznym. Od 1991 r. INESC wykorzystuje monitoring budżetu jako narzędzie edukacyjne (warsztaty w szkołach, podczas których uczniowie poznają podstawowe pojęcia aktywności obywatelskiej, uczą się strategii prezentowania swoich interesów i racji), a także jako narzędzie pracy z organizacjami pozarządowymi i społecznościami lokalnymi („Budżet i prawa człowieka”).

Metodologia INESC dotarła do Holandii poprzez E-Motive (program holenderskiej organizacji Oxfam Novib, dotyczący transferu wiedzy z krajów globalnego południa do Europy i wspólnego poszukiwania innowacyjnych rozwiązań problemów społecznych), który połączył brazylijskich ekspertów z przedstawicielami holenderskich organizacji obywatelskich. Monitoring budżetu ma sens pod warunkiem, że jest zakorzeniony w ruchu społecznym. Zasadnym zatem wydawało się przeprowadzenie pilotażu w miejscu, gdzie organizacje i inicjatywy pozostają aktywne i koncentrują się na lokalnych działaniach, bezpośrednio dotyczących spraw istotnych dla mieszkańców. Takim miejscem okazało się Indische Buurt. To jedna z najbardziej zróżnicowanych etnicznie dzielnic miasta, zamieszkała przez ok. 22 tys. osób, z czego ponad 12 tys. to imigranci, mówiący w około stu językach. 28 proc. mieszkańców wschodniej części Indische Buurt żyje na poziomie holenderskiego minimum socjalnego, wielu z nich ma problem ze znalezieniem pracy. Jednocześnie zachodnia strona Indische Buurt przechodzi powolny, ale konsekwentnie przeprowadzany proces gentryfikacji – powstały nowe mieszkania, sklepy, kawiarnie i restauracje, które odmieniły wizerunek ulic i zmieniły przekrój populacji dzielnicy.

Mimo zróżnicowanych form i obszarów działania, organizacje w Indische Buurt łączy wspólny punkt odniesienia: mieszkaniec i jego prawo do realizacji celów indywidualnych i wspólnotowych. Wiele grup, często nieformalnych, skupionych jest wokół konkretnych problemów i interesów. Społeczności w Indische Buurt wypracowały platformę, której członkowie mogą korzystać ze wspólnych zasobów: dzielić się wiedzą, czerpać siłę i inspirować się doświadczeniem innych. Dzięki obywatelskiemu monitoringowi budżetu grupy te zyskały wiedzę potrzebną do realizacji projektów istotnych dla mieszkańców dzielnicy.

Aby rozpocząć pilotażowy projekt, konieczne było dostosowanie brazylijskiej metodologii do kontekstu holenderskich miast. W grudniu 2011 r. powstało Centrum monitoringu budżetu i partycypacji obywatelskiej (CBM). Razem z MOVISIE, Hogeschool van Amsterdam (Uniwersytetem Nauk Stosowanych w Amsterdamie) i mieszkańcami Indische Buurt, CBM opracowało „mapę drogową” monitoringu budżetu – czytelny plan działań „od startu do mety”. „Mapa” składa się z pięciu etapów. Opracowany schemat ma charakter otwarty i jest na tyle elastyczny, aby mógł być dostosowywany do potrzeb lokalnych społeczności. Oto ogólne założenia wraz z komentarzem z realizacji w Indische Buurt.

Rysunek: Merijn Bram Rutgers

(Rysunek: Merijn Bram Rutgers )

Etap 1: Budżet dzielnicy

Pierwszym krokiem jest znalezienie źródeł wszystkich pieniędzy, które trafiają do dzielnicy z różnych instytucji. Nie zawsze jasne jest „ile?” oraz „na jakie cele?” są one wydawane. Dostęp do wszystkich źródeł i budżetów nie jest łatwo uzyskać. Dlatego też ważne jest opracowanie strategii współpracy z lokalnym samorządem przed przystąpieniem do działań.

Komentarz: Staraliśmy się określić budżety wszystkich instytucji. Nie było to łatwe, ponieważ dane o budżetach oraz wydatkach nie są (jeszcze) w Holandii transparentne. Szukaliśmy zatem plików PDF na stronach internetowych władz Amsterdamu oraz Rady Dzielnicy. Po długich poszukiwaniach udało nam się stworzyć próbną bazę danych.

Etap 2: Analiza środków budżetu

Kiedy budżet jest już dostępny, warto dowiedzieć się, na co przeznaczane są pieniądze, np. na opiekę społeczną, ochronę środowiska, edukację, mieszkania komunalne, programy skierowane do młodzieży itp.

Komentarz: Przeanalizowaliśmy dostępne dane. Nie udało nam się jednak odnaleźć wszystkich środków, które zostały wydane w obszarze naszej dzielnicy. Jak się okazało, był to powszechny problem. Jeden z urzędników powiedział nam: „Nie znamy całego budżetu dla Indische Buurt, każdy z nas zna tylko swoją część”.

Etap 3: Analiza wydatków dzielnicy

Czy budżet (nie tylko budżet dzielnicy, ale również budżety innych organizacji zarządzających publicznymi pieniędzmi) jest wydawany rozsądnie? Czy pieniądze ulokowane zostały odpowiednio? Możliwe przeszkody: środki wydawane są na inne cele niż początkowo przeznaczono; środki wydawane są w ramach programów, które nie odpowiadają kryteriom sprawiedliwości społecznej; przewidziano środki na konkretne cele, ale pieniądze nie zostają wydane.

Komentarz: Monitoring budżetu to narządzie, które jest przydatne jedynie wtedy, kiedy korzystają z niego aktywni mieszkańcy i społeczności lokalne. W związku z tym mieszkańcy, którzy dotąd nie zajmowali się budżetem, musieli przejść szkolenie. W czerwcu 2012 r. zorganizowaliśmy szkolenie, dotyczące m.in.: cyklu budżetowego, budżetu rocznego, strategii wpływania na decyzje władz lokalnych, konstruowania długoterminowych planów dla dzielnicy. Podczas szkolenia rozpoczęliśmy także analizę dostępnych nam danych na temat budżetu. Porównaliśmy budżet 2011 r. z budżetem z roku 2013. W trakcie tych działań poprosiliśmy Radę Dzielnicy o więcej informacji. Sama Rada również przeprowadziła własne badania. Rezultaty przekazano nam w postaci infografiki.

Etap 4: Włączenie społeczności lokalnych

Kolejny krok polega na wpleceniu monitoringu budżetu w proces partycypacyjny. Można to osiągnąć np. poprzez opracowanie, wspólnie ze społecznościami lokalnymi, harmonogramu najważniejszych zadań dla dzielnicy. Taki harmonogram to obywatelska analiza wszystkich spraw i problemów, tych bardzo istotnych i tych błahych. Pytania: Co jest ważne dla dzielnicy, społeczności lokalnych i mieszkańców? Co my, mieszkańcy, możemy z tym zrobić? Co można wypracować we współpracy z instytucjami i jak uzyskać wpływ na strategię postępowania wobec konkretnych problemów? W jaki sposób komunikować osiągnięte wyniki? Na tym etapie konieczne jest, aby wziąć pod uwagę wszystkie strony i rozpocząć dialog z lokalnymi władzami i innymi instytucjami publicznymi.

Komentarz: Aby stworzyć harmonogram wspólnie z mieszkańcami dzielnicy, rozpoczęliśmy od kwestionariusza dotyczącego ich potrzeb. Przepytaliśmy ok. 150 mieszkańców. Mieszkańcy wysoko ocenili projekty dla młodzieży nieuczęszczającej do szkół lub niepracującej, programy dla potrzebujących oraz dla seniorów. Dysponując wiedzą o tym, jakie działania są dla mieszkańców priorytetowe, ponownie przeanalizowaliśmy lokalny budżet oraz roczny raport za rok 2011. Zauważyliśmy dużą różnicę między założeniami budżetowymi a wydatkami na edukację, młodzież i opiekę społeczną. Różnica w całości wynosiła ponad 3,2 miliona euro.

Etap 5: Działanie

Lokalne społeczności oraz zespół roboczy monitoringu budżetu porównują oczekiwania i potrzeby mieszkańców dzielnicy (harmonogram) z analizą wydatków budżetu. Ile wynosi budżet? Czy przeznaczone środki zostały spożytkowane w całości? A jeśli nie, to dlaczego? Jakie są rozbieżności? Możliwe działania: organizowanie spotkań z wszystkimi grupami interesów w dzielnicy, nawiązywanie partnerstw z władzą lokalną lub pomiędzy grupami, udział w sesjach Rady Dzielnicy, rozmowy z urzędnikami, współtworzenie budżetu razem z władzami lokalnymi.

Komentarz: Na podstawie kwestionariusza oraz dokonanej analizy budżetu, członkowie społeczności lokalnych wspólnie zdecydowali o stworzeniu rekomendacji dla władz lokalnych dotyczącej polityki długoterminowej dla Indische Buurt. Grupa uczestnicząca w szkoleniach wzięła udział w sesji Rady Dzielnicy, podczas której zadawała pytania dotyczące wydatków w budżecie (odpowiedzi na te pytania udzielono 3 miesiące później). Zgromadzona wiedza posłużyła jako katalizator rozpoczęcia dialogu pomiędzy aktywnymi członkami dzielnicy a samorządem na temat priorytetowych działań, potrzeb i problemów dzielnicy. Przekonaliśmy się, choć proces nadal trwa, że wpływanie na decyzje lokalnych władz jest możliwe.

Analiza budżetu dzielnicy nie jest celem samym w sobie, to punkt wyjściowy do dyskusji o tym, jak gromadzone i wydawane są publiczne pieniądze, jak funkcjonuje relacja między władzą a społeczeństwem, w jaki sposób polityka władz publicznych i ustawodawstwo mogą wspierać zrównoważony rozwój i zmniejszać nierówności społeczne.

Wyzwaniem projektu było stworzenie zrozumiałego i prostego narzędzia do analizy publicznych pieniędzy. Jeden z uczestników projektu powiedział: „Nie przypuszczałem, że będę w stanie zrozumieć te dane. Teraz czuję się pewniej rozmawiając z urzędnikami”. Zastosowana metodologia pomaga uczestnikom uwierzyć we własne możliwości, a tym samym wspiera ich aktywność obywatelską.

Uzyskanie danych finansowych od władz lokalnych było bardzo trudne. Byliśmy zmuszeni wyszukiwać informacje samodzielnie. W 2012 r. władze dzielnicy postanowiły opublikować dane na temat finansów w graficznie przystępnej formie [obrazek, infografika]. Ponadto, w listopadzie 2012 r. została opublikowana strona internetowa zawierająca dane budżetowe dzielnic Amsterdamu. Niestety, władze nie zdecydowały się na współtworzenie strony internetowej we współpracy z lokalnymi społecznościami.

Dialog na temat budżetu Indische Buurt już się rozpoczął. Mieszkańcy zaczynają zadawać pytania, chcą mieć swój udział w podejmowaniu decyzji zamiast obserwować proces z zewnątrz. Metoda monitoringu budżetu to narzędzie, za pomocą którego można zwiększyć udział mieszkańców w lokalnym życiu publicznym. Dzięki tej metodologii społeczności lokalne zyskują wgląd w proces powstawania budżetu, a jak mówią przedstawicie INESC: „W monitoringu budżetu chodzi o dzielenie się władzą w społeczeństwie. Bo kto ma pieniądze, ten ma władzę”.

Na podstawie „Budget Monitoring. Budget and Human Rights: summary of a methodology. Roadmap of budget monitoring: the Dutch experiment” (PDF).

Artykuł dostępny również do sciągnięcia w pliku PDF. 

Jedno przemyślenie nt. „Holenderski eksperyment

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>